国家层面对集采有明确的规划与目标。1月17日，国家医保局召开“保障人民健康 赋能经济发展”新闻发布会，提出2025年医保部门将持续深入推进药品、医用耗材集中带量采购，包括国家层面将在上半年开展第11批药品集采，下半年开展第6批高值医用耗材集采，并适时启动新批次药品集采。同时将在地方层面开展具备专业特色的全国联盟采购，预计达到20个左右，包括中成药、中药饮片以及高值耗材等，预计2025年国家和联盟组织开展的药品集采品种将达到700个。

值得注意的是，无论是国家层面还是省级层面的采购活动，主要参与者多为公立医疗机构，等级较高的医院占据主导地位。广泛的重点客户（KA）药店连锁、私营医院以及社区医疗单位，由于诸多复杂因素，参与采购的热情相对较低。但这一市场空间较大。国家药监局南方医药经济研究所数据显示，2023年零售药店终端（实体药店+线上终端）销售额占比维持在36.4%的高位。基层医疗机构的市场份额亦不容小觑，占据8.2%的比例。可见，零售药店及基层医疗机构在药品市场扮演着重要角色。

为了完善医药集中采购制度，2024年5月20日，国家医保局发布《关于加强区域协同 做好2024年医药集中采购提质扩面的通知》，在完善执行机制，增强集采制度效果方面，提出“各省份要鼓励村卫生室、民营医疗机构和零售药店参加集采”。

自2023年起，各省已启动集采政策在基层医疗机构的推广。其中，湖南、山东等地区通过调整和完善基层用药目录，有效扩大药品覆盖范围，提升集中采购的总体效益。2024年8月，《江西省集采药品“三进”行动实施方案》印发。第一批《江西省集采药品“三进”行动药品品种》纳入591个品种1467个产品，规定连锁零售药店门店、综合型/专科民营医疗机构、村卫生室集采药品配备数量原则上不少于50种、50/20种、20种。有的省份在“三进”基础上加入社区服务站，由“三进”变为“四进”。

可见，集采药“三进”政策主要由省级医保局牵头，组织相关零售药店、民营医疗机构、村卫生室参与，其核心宗旨在于强化区域间协作，提高医药集中采购的质量与规模，让更多质优价廉的集采药品进入各级医药采购机构。

2024年11月22日，国家卫健委、工信部、国家医保局、国家药监局等六部门下发《关于改革完善基层药品联动管理机制 扩大基层药品种类的意见》（国卫药政发〔2024〕38号，以下简称“38号文”）。

“38号文”指出，“以国家基本药物目录、国家医保药品目录和国家集中带量采购中选的药品为重点”“紧密型医联体牵头医院根据遴选和调整规则统筹确定紧密型医联体（包括紧密型县域医共体和紧密型城市医疗集团）用药目录”。该目录“应当根据临床用药需求变化、国家基本药物目录和国家医保药品目录调整等情况实行动态调整，调整周期不超过1年。”

同时，“2025年起，乡镇卫生院用药品种与县级医院保持联动，其他医疗卫生机构持续优化用药品种，以省为单位分类明确县（市、区）域内基层用药采供用报联动管理机制化措施。到2027年，紧密型医联体内药品联动管理体制和运行机制全面建立”。由此可见，“38号文”用药目录由卫健委主导。从目前相关省份落实进展来看，省级层面负责政策规划、方向引导，具体工作由各地级市具体负责，目录遴选本着为用而采的实际情况，层层上报。

如果用一句话来形容集采药“三进”与“38号文”最大的差异点，那就是集采药“三进”是由上到下传导，以“推”为主。而“38号文”用药目录的制定则是由下到上累积，以“拉”为主。

具体来看，集采药“三进”策略注重快速实效，通过将集采药品引入基层，让广大患者共享改革成果。这一策略不仅提高了药品可及性，还降低了患者用药成本，以市场需求为导向，迅速推动基层药品供应优化。“38号文”用药目录则通过小切口进入，以全链条管理为核心，打造一个从采购、储存、配送、使用到监督的药品管理新体系。每一个环节都追求精细化、科学化管理，确保药品质量和供应效率，同时通过建立用药目录联动机制，力求解决药品供应中的信息不对称问题。

“38号文”用药目录的实施，长远来看，有望从根本上解决药品供应问题。然而，这一改革路径的复杂性、长期性带来的挑战也不容忽视。如何确保各环节的高效协同、应对可能出现的管理风险，是改革过程中必须面对的问题。相较之下，集采药“三进”策略预计在短期内成效比较突出，但如何确保药品质量和配送效率，是必须面对的考验。此外，如何防止药品供应中的不正当竞争，确保改革的公平性和可持续性，也是需要解决的问题。

对工商企业来说，集采药“三进”考验大准入能力，既要接受国采与省采的降价考验，还要同步考虑院内外不同终端达到最大限度的市场平衡。而“38号文”用药目录考验日常市场开发能力，只有将医共体内尤其是医共体牵头医疗机构的市场做实，才能保证进入各级用药目录的渠道基本畅通。

总体来看，“38号文”用药目录与集采药“三进”策略各有优势，各有侧重。工商企业应当根据基层药品供应情况，灵活运用这两项政策，最大程度地因地制宜，挖掘关键点，才能更有效地提升药品供应保障能力，降低市场投入成本，让更多患者享受到优质的医疗服务，满足市场增长的需求。