近日，“四川宜宾卖菜大姐转行开采耳店赚500元被罚22万元”事件，让“小过重罚”话题再次登上热搜。所谓“小过重罚”，是指行政机关对于一些违法所得较小、性质及危害后果较轻的违法行为施以重罚。所谓“重罚”，是指由于实体法律规定了较高的罚款倍数和计算罚款时的放大效应，使得从轻处罚的罚款金额与较小的违法所得或者涉案货值金额差距悬殊。

“小过重罚”表面上是罚款金额与公众认知、期望及承受能力有较大差距，实质上是违背了行政处罚应该遵循的“过罚相当”和“处罚与教育相结合”等原则，将本应“减轻处罚”的案件“从轻处罚”。

为何少用“减轻处罚”

2022年8月，国务院发布《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，取消包括市场监管领域在内的29个罚款事项，调整24个罚款事项。司法部有关负责人就该决定答记者问时指出：行政机关可以根据《行政处罚法》等在法定幅度外减轻罚款，并指出了有些行政机关存在不愿、不敢适用减轻处罚的情况。主要原因如下：

1.涉案货值起算金额待商榷。药品经营企业主体数量众多，规模大小不一，微小企业占相当比例，其每一笔销售涉及的货值金额大多在百元甚至十数元内。如果将涉案货值的起算金额定得过高，如“不足一万元按一万元计算”“不足十万元按十万元计算”等，就会出现涉案货值不大、危害后果较轻的违法行为即使从轻处罚其罚款金额仍然过高的情况。

2.减轻处罚适用不易把握。确立“减轻处罚”的依据见于《行政处罚法》第三十二条规定的“应当从轻或减轻”的五种情形和第三十条、三十一条规定的部分限制民事权利能力人的“应当或者可以从轻和减轻”的情形。依据《行政处罚法》的授权，部门法应当针对本行业的实际情况，对减轻处罚的条件进一步细化和补充，使之更加契合药品行业实际，但现行药品等监管法律、行政法规尚未建立减轻处罚制度。此外，《行政处罚法》设定的从轻、减轻处罚的条件相同且“从轻或减轻”并列，将选择适用从轻或者减轻处罚的权利赋予行政机关。

3.“从轻”或“减轻”见仁见智。适用减轻处罚需要较高的法律素养。如《行政处罚法》第三十二条规定的五种“应当从轻或者减轻处罚”的情形，执法人员需要遵循“过罚相当”等原则，分析研判各种相关因素对处罚的影响，谨慎选择从轻或者减轻处罚，之后还需要细致斟酌从轻或者减轻处罚的幅度，作出与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害等相关因素相匹配的处罚。实践中，对于相同的违法事实和情节，依法既可以“从轻”，也可以“减轻”，办案人员对此也是见仁见智，此时执法人员选择适用不违背法律规定且不容易被追责的“从轻处罚”就不难理解了。

4.对追责风险的担忧。《行政处罚法》第七十六条规定：行政机关实施行政处罚，对擅自改变行政处罚种类、幅度等情形的，由上级行政机关或者有关机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。减轻处罚是在法定最低限度之下的处罚，是对法定幅度的改变，有可能涉嫌擅自改变行政处罚的幅度而被追责。

采取切实措施消除障碍

减轻处罚是指行政机关在法定的处罚种类和处罚幅度外，对违法行为人处以更轻的处罚，是法定处罚种类或法定处罚幅度之外的处罚，是介于从轻处罚和不予处罚之间的一种特殊情形。行政处罚的焦点是罚款，而减轻处罚的核心则是减少罚款金额。行政机关及其执法人员应当与时俱进，更新执法理念，不断提高依法行政的素养，采取有效措施消除执法人员不敢、不愿适用减轻处罚的障碍。

《行政处罚法》第五条、第六条确立了“过罚相当”和“处罚与教育相结合”的原则，要求实施行政处罚时，对违法行为人处以行政处罚的种类、幅度等必须与其违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相称，罚得其所，避免“小过重罚”。

今年2月，国务院出台了《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，要求严守罚款设定权限，合理确定罚款数额，做到该宽则宽、当严则严；鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻罚款等处罚清单等。监管部门必须正确把握“最严厉处罚”与“过罚相当”的关系及尺度，将相关政策融入行政处罚裁量中。

额度罚款的设定一般以潜在违法行为人的平均财产状况为基准之一。当违法行为人财产状况低于社会平均财产水平，过重的处罚或使其无力缴纳，甚至因罚返贫，丧失继续经营的能力；或者对处罚决定抱抵触或反抗心态，影响社会安定。 

高处着眼寻破题思路

一是健全和完善立法。通过立法进一步完善包括减轻处罚在内的相关规定，确保《行政处罚法》规定的“过罚相当”和“处罚与教育相结合”等原则有效落实。

1.以实施条例的形式，对《行政处罚法》中需要进一步明确的内容进行补充和完善。例如：对第三十二条的“应当从轻或者减轻行政处罚”中“从轻”与“减轻”的情形单独界定并分别列举，以增强法条的可操作性，限制自由裁量权的滥用等。

2.健全和完善药品监管法律法规中有关从轻、减轻处罚的内容。可依据《行政处罚法》的授权，在相关法律法规中设立减轻处罚的适用条件。对药品、医疗器械及化妆品监管法律法规和规章中罚款起点较高、额度较大的罚则，可对涉案货值金额作阶梯式划分。如将货值金额分成1千、5千、1万元和1万元以上几个层级，不足1千元按1千元计算，以此类推，分别规定相应的罚款倍数。如此既保持法律对严重违法行为的高压态势，又能兼顾到中小微主体的一些较轻的违法行为。

二是完善行政处罚裁量规则。国家药监局2024年2月印发了《药品和医疗器械行政处罚裁量适用规则》，其中第十条列举了应当从轻或者减轻处罚6种情形，为《行政处罚法》相关内容的沿袭；第十一条列举了可以从轻或者减轻行政处罚的七种情形，适用减轻处罚的范围有所扩大，其中多数情形具有创新价值，值得重视并运用于实践。如：积极配合药品监督管理部门调查并主动提供证据材料的；涉案产品尚未销售或者使用的；违法行为情节轻微，社会危害后果较小的；在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；当事人因残疾或者重大疾病等原因生活确有困难的。

三是贯彻执行《市场监督管理行政执法责任制规定》，落实“尽职免责”。依据该规定第十一条，对因行政执法依据不明确或者对有关事实和依据的理解认识不一致，致使行政执法行为出现偏差的（故意违法的除外），应当认定为不构成行政执法过错行为，不应追究有关工作人员的行政执法责任。

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相关规定摘录

值得肯定的是，部门规章的立法开始重视减轻处罚问题。2024年1月起施行的《药品经营和使用质量监督管理办法》第六十八条规定列举了三种情形可以给予减轻处罚：

药品经营企业未经批准变更许可事项或者药品经营许可证超过有效期继续开展药品经营活动的，药品监督管理部门按照《药品管理法》第一百一十五条的规定给予处罚，但是，有下列情形之一，药品经营企业及时改正，不影响药品质量安全的，给予减轻处罚：

（一）药品经营企业超出许可的经营方式、经营地址从事药品经营活动的；

（二）超出经营范围经营的药品不属于疫苗、麻醉药品、精神药品、药品类易制毒化学品、医疗用毒性药品、血液制品、细胞治疗类生物制品的；

（三）药品经营许可证超过有效期但符合申请办理药品经营许可证要求的；

（四）依法可以减轻处罚的其他情形。

药品零售企业违反本办法第三十六条第二款规定，法律、行政法规已有规定的，依照法律、行政法规的规定处罚。法律、行政法规未作规定的，责令限期改正，处五万元以上十万元以下罚款；造成危害后果的，处十万元以上二十万元以下罚款。

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