为进一步规范药品网络销售行为，保障网络销售药品质量安全，确保人民群众用药可及，国家市场监督管理总局出台了《药品网络销售监督管理办法》（国家市场监督管理总局令第58号，以下简称《办法》），于2022年12月1日起施行。作为《办法》的配套文件，国家药监局以公告的形式出台了《药品网络销售禁止清单（第一版）》（以下简称《清单》），并与《办法》同步施行。

并非全是特殊管理药品

此次公布的《清单》将网络禁售清单分为“政策法规明确禁止销售的药品”和“其他禁止通过网络零售的药品”两大类。

第一类主要是《药品管理法》第六十一条第二款规定的疫苗、血液制品、麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品、药品类易制毒化学品等国家实行特殊管理的药品，再加上医疗机构制剂和中药配方颗粒。第二类为其他禁止通过网络零售的药品，又分为四大类，分别是：注射剂（降糖类药物除外）；含特殊成分复方制剂类，包括含麻黄碱类复方制剂（不包括含麻黄的中成药）、含麻醉药品口服复方制剂、含曲马多口服复方制剂、右美沙芬口服单方制剂；《兴奋剂目录》所列的蛋白同化制剂和肽类激素（胰岛素除外）；其他用药风险较高的品种。

《清单》中既包括《药品管理法》提到的国家实行特殊管理的药品，又包括一些其他非特殊管理药品，如医疗机构制剂、中药配方颗粒及四大类其他禁止通过网络零售的药品。

线下经营也有禁止规定

《清单》中的某些药品虽然不属于特殊管理药品，在线下经营中同样有着禁止经营规定。如：《药品管理法》第七十六条第三款规定“医疗机构配制的制剂不得在市场上销售”；《国家药监局 国家中医药局 国家卫生健康委 国家医保局关于结束中药配方颗粒试点工作的公告》（2021年第22号）明确规定“中药配方颗粒不得在医疗机构以外销售”；《反兴奋剂条例》第十条规定“除胰岛素外，药品零售企业不得经营蛋白同化制剂或者其他肽类激素”。

为防止含特殊药品复方制剂流入非法渠道，国家局先后出台多个文件对销售行为进行规范；注射剂（降糖类药物除外）和用药风险较高的品种在线下实体药店都要求必须严格凭处方销售。基于药品网络销售的虚拟性、处方来源的真实性、配送过程的安全性、辐射范围跨地域性等方面的考虑，网络销售处方药在坚持线上线下相同标准、一体监管的原则上，对网络销售处方药规定了更严格的要求，以保障患者的用药安全。因此，基于消除用药风险的角度考虑，对违反禁售规定的行为应该予以处罚。

违反禁售规定如何处罚

通过前面的分析可知，《清单》就是《办法》第八条第二款中的具体目录，违反《清单》禁售规定就是违反了《办法》第八条第二款的规定，应依据《办法》第三十三条予以处罚。

《办法》第三十三条规定，“违反本办法第八条第二款的规定，通过网络销售国家实行特殊管理的药品，法律、行政法规已有规定的，依照法律、行政法规的规定处罚。法律、行政法规未作规定的，责令限期改正，处5万元以上10万元以下罚款；造成危害后果的，处10万元以上20万元以下罚款。”从字面理解是对违反《办法》第八条第二款的规定，其中仅对通过网络销售国家实行特殊管理的药品的行为予以处罚。但这样理解就会出现，违反了《办法》第八条第二款的规定，因不是特殊管理药品而没有具体罚则的尴尬，不符合立法本义。

从《办法》第三十三条的内容来看，还可以有另一种理解。该条是前后两句，应分开来读，前一句是对通过网络销售国家实行特殊管理的药品的单独规定，后一句是对违反本《办法》第八条第二款销售所有禁售药品的规定。如果后一句仍是对通过网络销售国家实行特殊管理的药品，前后之间应该用分号。因此，《办法》第三十三条后一句话的适用情形是违反第八条第二款规定的全部情形，包括网络销售禁售《清单》中的所有药品，这样理解更符合《清单》与《办法》同时配套出台的用意。

可能有人会认为这种理解有违上位法的规定。《行政处罚法》第十三条规定，“国务院部门规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、行政法规的，国务院部门规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。”为正确贯彻实施《行政处罚法》，国务院出台了《国务院关于进一步贯彻实施<中华人民共和国行政处罚法>的通知》（国发〔2021〕26号），其中规定，“尚未制定法律、行政法规，因行政管理迫切需要依法先以部门规章设定罚款的，设定的罚款数额最高不得超过10万元，且不得超过法律、行政法规对相似违法行为的罚款数额，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，设定的罚款数额最高不得超过20万元。”可见《办法》的规定内容并不违反上位法的规定，《清单》中的注射剂（降糖类药物除外）和用药风险较高的品种较其他药品更容易造成危害后果，因此应该依据《办法》实施最严厉的处罚。

后记：禁售《清单》中的药品是保证网售药品安全不能突破的底线，因此，监管部门应该按照《办法》规定实行最严格的监管，保证百姓用药安全。

以上对于《办法》第三十三条的理解仅是个人观点，最终还需国家药监局的权威解答。

（作者单位：哈尔滨市香坊区综合行政执法局）

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