集体讨论时间节点在哪？

行政处罚是一个过程，包括立案、调查取证、讨论研判、听取申辩等程序链，最终才能以行政机关名义形成处置决定。集体讨论是法律对行政处罚程序的一项制度规定。

原《行政处罚法》第三十八条规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”新修订《行政处罚法》第五十七条规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”问题是：集体讨论的时间在处罚事先告知之前还是之后？

笔者的观点是，集体讨论的时间节点应当在事先告知之前。

必经程序

作为制度安排，集体讨论是行政机关考量对“情节复杂或者重大违行为”予以处罚的必经程序，目的是针对复杂或重大违法的处置提供行政决策保障。我们不能简单地认为：只要是在处罚决定下达之前，任何时间进行讨论都符合法律，而是要让该项决策保障落到具体的程序节点。

决策性质

纵观行政处罚的程序，在整个行政程序的运行中，“拟处罚意见”是相当重要的步骤，虽然在过程行为中会有若干拟处罚意见，比如承办执法人员提交给机构负责人的提请审批意见。但是，向行政相对人下达的处罚事先告知书的意义不同于一般性内部拟办意见，实质上它载明了准处罚内容，并且是全部核心内容，即将对行政相对人的权利义务产生影响，一经送达不能随意更改，若申辩意见（含听证，下同）未被采纳的话，即成为正式处罚文书内容。因此，事先告知书的决策性质决定了其需要进行集体讨论。

修订后的《行政处罚法》对原法律内容予以补缺，将“给予较重的行政处罚”改为“给予行政处罚”。如果将集体讨论的时间节点置于事先告知之后，则有可能让重行为的畸轻处罚逃过集体讨论的审查。原因不言自明，申辩不加重原则使得之后的集体讨论不能对已下达的告知量罚内容向上调整。在这个意义上，事先告知文书也有其法律效力，反之也佐证了它的决策性质。

立法原意

有观点认为，集体讨论的时间节点应置于事先告知之后，理由是：一方面，避免因告知后改变原处罚意见而再次进行集体讨论，简化处罚程序，提高办案效率；另一方面，更加符合《行政处罚法》负责人集体讨论作出最终决定的原意。

笔者认为上述观点是错误的。首先，简化程序、提高效率的前提应建立在程序正当的基础之上，未经法定的集体讨论步骤就作出向相对人进行处罚告知的外部行为，对特定的案件而言是违反程序正当原则的。其次，告知后改变原处罚意见，并不需要行政机关去避免，如果需改变，正说明了事先告知、听取相对人申辩意见收到了纠错的效果，恰恰是要鼓励的。需要改变的时候怎么办？很简单，再召开一次集体讨论进行变更。第三，《行政处罚法》设置集体讨论这一内部制度的原意，正是以形式规范的决策程序对行政行为的合法性、合理性、必要性进行全链条保障，而处罚事先告知属于外部化的行政行为，并非内部往来的过程性意见，这才是立法原意。

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