《行政处罚法》自1996年施行以来，经历了2009年和2017年的小修改、2021年的大修改，与案件审核相关的规定也随之演变。比如，2017年之前《行政处罚法》没有规定案件审核制度，2017年之后强制全面实施案件审核，2021年缩小审核范围。这些变化值得探讨。

三个时期

《行政处罚法》立修法过程中，“案件审核”经历了三个时期。

1.提倡阶段。1996版、2009版《行政处罚法》没有规定案件审核。但这一时期，执法部门对案件审核进行了倡导和实践，积累了有益的经验。如，原工商总局2007年发布《工商行政管理机关行政处罚程序规定》，规定各级工商部门内部法制机构负责一般程序处罚案件审核。原质监总局2011年发布《质量技术监督行政处罚案件审理规定》，要求各级质监部门设立案件审理委员会，下设办公室承担行政处罚案件初审工作。原食药监总局虽然没有强制规定，但各级食药监部门也安排了法制机构承担重大处罚案件审核。这一时期，案件审核提出的是建议意见。

2.偏重程序阶段。2017版《行政处罚法》正式确立案件审核制度，而且案件全覆盖、人员高标准。“全覆盖”是指，除简易程序外的所有处罚案件在作出决定前，都应进行案件审核。“高标准”是指，对新从事案件审核人员要求高，2018年1月1日之后初次担任审核的人员必须有国家法律职业资格。事实证明，这一时期案件审核制度深入人心，大幅推动了案件质量提升。但仍有不足。一是此时期的案件审核仅是供领导决策参考的建议意见，案件是否通过审核与作出处罚决定没有必然联系，程序意义大于实质意义。二是取得国家法律职业资格的人员在基层特别是县级执法机关很少，要求所有一般程序案件都要由符合资质人员审核，在一些人才资源匮乏的地区迟迟不能落地。去年，（2020）湘03行终125号行政判决书引起广泛关注，败诉原因就是某县级局从事处罚案件审核的人员没有审核资格。

3.程序与实质并重阶段。2021版《行政处罚法》在立法上更科学、更严谨，不仅重审核程序，而且重实质。首先，凡重大处罚案件，必须法制审核且需审核通过，行政机关才能作出处罚决定，明显加强了法制审核的实质意义。其次，将法制审核范围缩小在重大的拟作出处罚的案件中，不作出行政处罚的如免予处罚、移送司法机关等，就不在法制审核范围内，这是用法制手段牢牢把住重大处罚案件的出口，加大重大处罚案件中相对人和公众权益的保护。另外，法制审核的范围变小，对法制审核人员数量的需求也会减小，对人员资质的高要求也就容易落地了。　

新发展格局的要求

今年入法的重大处罚案件法制审核制度，有利于优化营商环境、落实包容审慎监管、保障公众利益和相对人的合法权益，符合“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”新发展格局对市场经济法治化的需要。

行政执法机关应当敏锐地看到这些变化，贯彻落实好这项审核制度：一是，提升法制机构能力，配备专业化的法制审核人员。二是，新制度并没有对其他普通案件的质量放任自流，而是把责任落在办案机构和办案人员身上，比如市监总局在新修订的行政处罚程序规定中就作出相应的案件审核新规定，倒逼办案机构、办案人员提升法律素养和能力。因此，行政执法机关要把提升全员法律素质上升到一个新的高度，并树立为长期目标。

（作者单位：湖南省衡阳市市场监管局）

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