《行政处罚法》“加处罚款”修改建议

10月21日，《中华人民共和国行政处罚法（修订草案二次审议稿）》公布，其中第七十条第一款第一项规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款……”

这一条款规定与现行《行政处罚法》第五十三条第一款第一项的规定完全一样，并未进行修改，对“加处罚款”仍将其明确为一种行政措施，并未与《行政强制法》规定的“行政强制执行的方式”相统一。

为保证我国法律规范的统一性，笔者建议将《行政处罚法》第五十三条第一款第一项修改为：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，具有行政强制执行权的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款……”

“加处罚款”不再是行政措施

按照自2012年1月1日起施行的《行政强制法》第十二条第一款第一项的规定，“行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金……”可见，“加处罚款”依法被明确为一种“行政强制执行方式”，而非一种行政“措施”。由于《行政处罚法》与《行政强制法》属于同一机关制定的法律，根据我国《立法法》第九十二条“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”的要求，“加处罚款”应当统一为“行政强制执行的方式”，必须严格按照《行政强制法》规定的程序予以执行。

“加处罚款”未普遍性授权

近年来，《行政处罚法》第五十一条中关于“作出行政处罚决定的行政机关对当事人到期不缴纳罚款的，可以采取每日按罚款数额的百分之三加处罚款的措施”的规定，有些专家学者和执法人员理解为《行政处罚法》对所有行政执法机关的“普遍性授权”，导致在“加处罚款”程序和执行等方面的分歧争论。

在《中国裁判文书网》近期公布的“郧西县人民法院（2020）鄂0322行审20号行政裁定书”中，法官明确作出了裁定：“根据《中华人民共和国行政强制法》第十二条、第十三条相关规定，加处罚款或者滞纳金是行政强制执行的方式而非行政处罚种类，且行政强制执行须由法律设定。而《中华人民共和国食品安全法》并未设定相关行政机关加处罚款的行政强制执行权限。因此，申请执行人郧西县市场监督管理局申请本院强制执行对彭玉香加处罚款4500元，无法律依据。”

可见，对“加处罚款”的法律解释亟需统一。《行政强制法》已经明确并非任何行政执法机关都具有“加处罚款”的行政强制执行权，因此，在《行政处罚法》中“加处罚款”的规定必须依法修改修订，保持与《行政强制法》规定的一致性，保证我国法律的统一适用。

“强制执行”应有法律规定

行政执法人员应当准确认识和正确适用“加处罚款”。

《行政强制法》第二条第一款明确规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。”可见，行政强制执行是“行政强制”的表现形式之一。

《行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”法律显然设定了“具有行政强制执行权”和“不具有行政强制执行权”的行政机关，证明我国的行政强制执行并未普遍性授权，不具有行政强制权的行政机关“应当申请人民法院强制执行”。

严格区分自行执行和申请执行

《行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”

根据《行政强制法》第四十六条第三款：“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行”的规定，具有行政强制执行权的行政机关依法“自行执行”，而无需申请执行。

在我国“具有行政强制执行权”的行政机关包括税务、国安、海关等部门，而没有行政强制执行权的行政机关如市场监管、卫生监督、城市管理等部门只能按照《行政强制法》的规定申请人民法院强制执行，而不能自行“加处罚款”。

“加处罚款”的限制性解释

《行政强制法》第四十五条第一款规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。”这个法条中的“行政机关”，应当理解为“具有行政强制执行权的行政机关”，而并非所有作出行政决定的行政机关，否则将与《行政强制法》的规定不一致。

综上，在实施了24年之久的《行政处罚法》重大修订之际，立法机关应该将《行政处罚法》中 “加处罚款”的规定与《行政强制法》的规定保持一致，确保我国行政法律法规的统一权威，扎实推进法治国家、法治政府与法治社会的一体化建设。

（作者单位：四川省富顺县市场监管局）

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