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社会力量参与应急管理现状调研

发布时间:2020-10-28 14:08:49作者:王淑玲来源:医药经济报

为了深入了解社会力量参与突发事件应急管理的作用与问题,加强引导监管社会力量参与卫生突发事件应急管理,调研课题组面向药品食品化妆品基层市场所监督人员线下发放纸质版问卷251份,回收问卷251份,其中有效问卷236份,问卷有效回收率达94.02%。

基于2020年度沈阳市社会科学立项课题SYSK2020-04-01,从药品监管领域管理者视角下如何正确引导和监管社会力量参与突发事件进行剖析。

知晓程度

参与度及知晓度乐观

在被调查者中,有59.75%的人参与过突发事件的应急管理,参与类别情况如图1所示。基层监管人员参与“公共卫生事件”明显高于其他突发事件,其次为“自然灾害事件”。

据“应急管理了解程度”调研数据,药品监管领域管理者中72.55%的被调查者了解应急管理,27.54%的被调查者不了解应急管理。作为药品监管领域的管理者,药品突发问题的实际应对者对应急管理的了解程度总体上较为乐观,但仍有三分之一的人员不了解应急管理,更不用说普通公众对于应急管理的了解程度、突发事件预防的普遍性了。   

应急管理培训应加强

调查问卷显示,药品监管领域的管理者中,有53.81%的人从未参加过应急管理相关培训,40.25%参加过1~2次应急管理培训,参加过3次以上应急管理培训的仅占调查总人数的6%。

应急管理培训的缺乏反映了我国应急管理在规范化、体制化的推进中存在不足,缺乏有系统培训基础和经验的应急管理人才,一定程度上掣肘了应急管理规范化、体制化的推进。

将应急管理培训参与情况与药品监督管理者对突发事件应急管理的了解情况进行交叉分析显示,药品监管人员对于突发事件应急管理的了解程度随着应急管理培训次数的增加而增长,参加过5次以上和参加过3~4次应急管理培训的药品监管人员对突发事件应急管理都比较了解,而在没有参加过应急管理培训的药品监管人员中,有近一半的人不了解突发事件应急管理。

由此可见,对基层管理者适当增加应急管理培训的频次,有助于提高基层监管者对应急管理理论知识的了解,提升基层管理者在突发事件中的应急管理能力。

工作实践

为何参与人数多但效果不明显

图2为基层监管者在应急管理不同阶段和不同环节的工作参与情况,可以看出基层监管者在应急管理参与过程中“风险防控”和“应急救援”两部分所占比例最高,分别为49.54%和45.87%,其中“风险防控”占一半,这与“预防为主”的应急管理原则相符合。对 “灾后处置”9.17%和“组织调度”10.09%工作涉及不多,这也是我国突发事件应急管理呈现参与人数多但有时效果不明显的原因之一。

基层监管者很少有人出面组织调度、统一协调政府、社会组织以及双方之间的救灾资源,易导致社会力量参与应急管理过程中政社脱节,造成社会力量分散,难以协调发力、形成统一的“一盘棋”。而对于“灾后处置”的不重视,可能导致社会力量在应急救援过程中表现出明显“潮汐性现象”,如救灾初期如潮水般涌入,随后又急匆匆撤离,这也是忽略灾后恢复重建的原因之一。

社会力量参与突发事件必要性非常突出

大多数基层管理者认为社会力量纳入参与突发事件有必要。97.88%的被调查者认为,在突发事件尤其是公共卫生突发事件中,把社会力量纳入参与突发事件的应急管理有必要。其中53.81%的受访者表示很有必要。基层监管人员对于社会力量在参与突发事件应急管理的重要性理解从1分~5分,分数越高表示越重要。

基层监管人员在认为社会力量很重要的前提下,对总体重要程度按照平均分进行排序:媒体(4.1分)、个人(3.93分)、民间救援队(3.8分)、企业(3.75分)、慈善组织(3.73分)、行业协会(3.45分)等。  

媒体在突发事件中的重要性凸显

基层监管人员认为在社会力量中“媒体”的重要程度平均分4.1分,在应急管理中的重要性非常突出。这可能与今年的新冠肺炎疫情有很大关系。在此次疫情中,媒体尤其是自媒体在舆论监督、出谋划策、信息共享方面发挥了重大作用,在信息传递的及时性方面甚至要高于主流媒体和政府部门,但也存在自媒体有意或无意散播谣言、贩卖恐慌的“帮倒忙、乱帮忙”现象。因此,如何正确合理地引导自媒体力量发挥积极作用至关重要。

另外,个人的重要性也逐渐凸显。中国是人口大国,个体必然在其中发挥重要作用。

不同突发事件中社会力量发挥作用差异明显

调查发现,不同的突发事件中,社会力量发挥的作用差异较大,见图3。折线越向外表示越重要。可见,在自然灾害事件中社会力量在“财物支持”、“一线救援”和“灾后重建”三个方面能够发挥更大作用;在事故灾害事件中,社会力量发挥作用较小,主要在“一线救援”方面可以发挥作用;在社会安全事件中,社会力量主要在“舆论监督”方面发挥作用;在公共卫生事件中,社会力量可以在“风险防控”和“教育预防”方面能够发挥更多作用。“一线救援”在公共卫生事件和社会安全事件中发挥作用较少。

同时,社会力量在参与应急管理时也存在一些问题。在基层监管人员眼中,社会力量参与应急管理存在的问题主要体现在“内部治理机构与制度不健全”(59.32%)和“社会资本较弱,过于依赖政府”(55.08%)两个方面。

综上,对于基层管理者来说,在面对突发事件时如何协调分配庞大的社会力量参突发事件应急管理,既要加强对社会力量的监管,增强其运营的合规性,使其健康成长,又要协助增强其运营能力,增加独立性,拓宽业务渠道,降低对政府的依赖,但同时也不能完全脱离政府的调控和有效组织。

不足之处

基层人员自感培训不够和应对不足

调查显示,54.66%和49.15%的基层监管人员认为自身在参与突发事件应急管理中最大的不足是“预测预警”和“风险防控”两方面。

“预测预警”可防患于未然,在突发事件的应急管理中极为重要,一次成功的“预测预警”比三次成功的“应急响应”能够挽回更多损失。由于自身条件限制,社会力量难以在“预测预警”方面发挥较大作用,政府部门恰恰具备条件和能力,因此,公众会更多倾向于政府能够较好“预测预警”和“风险防控”,将突发事件造成的损失最小化。

调查发现,造成“预测预警”与“风险防控”的主要原因是政府部门对于基层管理者的“能力培训不足”和“应急管理体制机制不完善”,基层管理者缺乏良好的专业能力以及完善的应急预测预警机制遵循。此外,网络舆情应对、信息平台建设、应急响应和动员社会力量等方面也应该受到重视。   

规范社会力量方式针对性不强

在如何引导管理社会力量参与突发事件方面,对于不同类型的社会力量要采用不同的引导方式,并没有一劳永逸的方法。

调查显示,对行业协会组织应该“加大合理性和财务合规性培训”;对个人和媒体组织要“加强宣传、引导公众关注”突发事件中的应急参与;对企业应该“加大政策支持”,以使其更好地发挥作用;对民间救援队伍,“支持社会力量进入社区提供项目服务”和“加大政府对社会力量的购买服务”同等重要。

(作者单位:沈阳药科大学,中国药品流通监督管理专委会)

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