“责令改正”纳入责任条款

两大问题梳理

近年，在修订法律法规时往往将“责令改正”纳入到法律责任条款（即罚则条款）当中。

例如，《药品管理法》（主席令第31号，2019年12月1日施行）第十一章“法律责任”第一百二十六条至一百三十四条均出现了“责令改正”或“责令限期改正”的表述。又如，《疫苗管理法》第十章“法律责任”第八十二条、第八十三条等多个条款中出现了“责令改正”。再如，《医疗器械监督管理条例》（国务院令680号）第七章“法律责任”第六十五条、第六十六条等多个条款中出现了“责令改正”。

由于法律责任条款中有“责令改正”的表述，所以不少执法部门下达的《行政处罚决定书》对相对人的处罚内容中也出现了“责令改正”的表述。

2019年3月19日，国家市场监督管理总局发布了《市场监管总局关于印发<市场监督管理行政处罚文书格式范本>的通知》，并随通知附上了44种文书格式范本。44种文书中的《责令改正通知书》相比原食品药品执法文书格式增加了“如对本责令改正决定不服，可以自收到本通知书之日起六十日内向××人民政府或者××市场监督管理局申请行政复议；也可以在六个月内依法向××法院提起行政诉讼。”由此，将“责令改正”变成了与行政强制措施一样具有可诉性的行政行为。

【问题一】“责令改正”属于行政处罚吗？

业界观点不一

《行政处罚法》（2017年修正）第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”可见，行政处罚的种类里并没有“责令改正”。

“责令改正”这一行政行为的法律依据是《行政处罚法》第二十三条，即“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。那么，“责令改正”究竟是不是行政处罚呢？法律界对此颇有争议。有的认为“责令改正”是行政处罚，如限期拆除建筑等明显关系到行政相对人的重大法律权益，显然属于行政处罚；有的则认为“责令改正”属于行政处罚以外的行政行为。

具体判例启示

2018年最高人民法院在王元和诉山东省淄博市人民政府案中（行政裁定书 （2018）最高法行申4718号）对此问题予以明确答复：责令改正不属于行政处罚。理由如下：

首先，责令改正（或者限期改正）与行政处罚概念有别。行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序的行为依法定程序给予的法律制裁；而责令改正或限期改正违法行为是指行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。

其次，两者性质、内容不同。行政处罚是法律制裁，是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒；而责令改正或者限期改正违法行为，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状。

第三，两者的规制角度不同。行政处罚是从惩戒的角度，对行政相对人科处新的义务，以告诫违法行为人不得再违法，否则将受罚。而责令改正或者限期改正则是命令违法行为人履行既有的法定义务，纠正违法，恢复原状。

第四，两者形式不同。《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的具体种类，具体有：警告，罚款，没收违法所得、非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、执照和行政拘留等。而责令改正或者限期改正违法行为，因各种具体违法行为不同而分别表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式。

综上，责令改正或限期改正违法行为是与行政处罚有别的一种行政行为。

增加“责令拆除”

近期，全国人大常委会法制工作委员会对《行政处罚法修正草案（征求意见稿）》征求意见和建议。该征求意见稿第八条增加了行政处罚的种类，其中有“责令拆除违法建筑物、构筑物或者设施”，这显然是责令改正停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正、限期拆除等形式中的一种。

限制拆除与停止违法行为、责令退还、责令赔偿等不同，虽然限制拆除违法建筑物、构筑物或者设施也是改正违法行为，但在改正违法行为时，行政相对人会面临经济损失，有时甚至是较大的经济损失。这些损失是在改正违法行为时，牵连地附加给行政相对人惩罚性的义务，具有行政处罚的特征。

【结论】

“责令改正”不是行政处罚，但随着法制化的发展，在法律法规修订时可能会将“责令改正”中具有行政处罚特征的个别特殊情形（如责令拆除）作为行政处罚种类之一，从而区别于其他的责令改正情形。这是行政处罚谦抑的需要，也是保障当事人权益的需要，更是依法治国的需要。

【问题二】“责令改正”是否具有单独可诉性？

可诉性溯源

行政强制的单独可诉性来自于以下规定：

《行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”

《行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的……”

在《行政强制法》实施之前，法律界对行政强制是否具有可诉性有很多争议，在实践中逐渐形成了统一的意见，并且法院也有相关判例，支持行政强制具有可诉性。国家市场监督管理总局发布的文书格式范本里，“责令改正”具有了单独可诉性，但在目前，“责令改正”并不像行政强制，它的单独可诉性目前尚无明确的法律依据。

判例的指导意义

北京市高级人民法院2018年判决的中国关心下一代健康体育基金会诉中华人民共和国民政部案（行政判决书（2018）京行终6655号）中明确，责令改正具有可诉性，在作出前应事先告知并听取陈述申辩。

法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。判断一个行政行为是否可诉，其中一个标准为该行政行为是否对公民、法人和其他组织产生实质上的权利义务影响。

从判例中我们得知，责令改正是否具有可诉性，要以其是否侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益为判断标准。虽然我国不是判例法国家，但判例对工作的指导性是不言而喻的。

【结论】

从国家市场监管总局的责令改正文书格式，到北京高级人民法院的判例，我们了解到，“责令改正”是具有可诉性的。在执法过程中，行政机关对相对人下达的责令改正只要侵犯了其合法权益，就具有可诉性。

（作者单位：江西省景德镇市市场监管局）

此内容为《医药经济报》融媒体平台原创。未经《医药经济报》授权，不得以任何方式加以使用， 包括转载、摘编、复制或建立镜像。如需获得授权请事前主动联系：020-37886610或020-37886753；yyjjb@21cn.com。