告诫制或扩面 告诫信发放主体资格探讨

在GMP认证检查和跟踪检查中，对存在风险的药品生产企业下发告诫信，已成为近年药品监管部门经常使用的一种柔性手段。据统计，2011-2016年间，国家药品监管部门在GMP认证检查中发放告诫信359家，占1530家认证企业的23.5%；2016-2017年间，国家药品监管部门在GMP跟踪检查中发放告诫信167家，占619家跟踪检查企业的27.0%。

告诫信的发放，对于督促药品生产企业完成存在问题整改、化解生产中药品质量风险隐患，乃至进一步增强企业合规意识有着十分重要的意义。不过，当前在国家或省级药品监管部门组织的GMP认证检查和跟踪检查中发放告诫信的主体多为国家或省级药品监管部门下属的药品认证检查机构。

问题一  属于强制措施还是行政指导？

适用情形

《药品生产质量管理规范》（2010版）实施后，国家药品监管部门出台《药品GMP认证检查工作程序》，规定在GMP检查中发现企业目前风险可控但日后生产存在风险的，须向企业下发告诫信。

主要有以下几种情形：1.此次认证剂型项下有多个品规，但未完成常规生产品规工艺验证的；2.共线生产存在较大风险的；3.人员变动频繁，质量管理体系薄弱的；4.存在其他较大风险的。其后，又将告诫信的适用范围扩展到GMP跟踪检查。在省级药品监管部门组织开展的GMP认证和跟踪检查中也参照以上工作程序执行，给相关企业下发告诫信。

形式与内容

就发放形式来看，告诫信均为药品认证检查机构的正式文件，有文件编号，盖有发文单位印章。就其内容而言，主要有三个方面：一是检查组在检查中发现主要问题的列举告诫；二是要求企业对列举问题进行调查和整改，要求企业严格按照GMP标准进行生产，并承担企业生产质量责任；三是要求省级或辖区市级药品监督管理部门落实告诫信的要求。

从告诫信的内容及效果来看，虽然不具备强制性，但其对管理相对人有明确的提醒、警戒信息，同时，要求下级监管部门落实告诫信的要求，其中含有的警戒意味也十分明显；加之，发放单位（药品认证检查机构）与管理相对人（药品生产企业）之间的关系，也属于管理者与被管理者、监管者与被监管者的关系。

[结论] 可见，告诫信这种告诫行为虽然不是行政处罚或行政强制措施，但就其行为属性而言，应为行政指导行为，即药品认证检查机构采取劝诫、建议、鼓励等非权力方式，实现其加强药品生产质量管理的行政目的。如果细分，可以归为规制性、抑制性行政指导一类。

问题二  认证检查机构能否下发告诫信？

机构性质

以国家级药品认证检查机构——国家药品监督管理局食品药品审核查验中心（以下简称：审核查验中心）为例，根据《中央编办关于国家药品监督管理局所属事业单位机构编制的批复》（中央编办复字〔2018〕115号），其为国家药品监督管理局所属公益二类事业单位。按照当前事业单位的分类管理标准，依据社会功能，现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。

审核查验中心不属于类似于食品药品综合执法大队、卫生监督执法大队这一类承担行政职能的事业单位；而属于从事公益服务类，即面向社会提供公益服务和为机关行使职能提供支持保障的事业单位。在市场监管系统内，与食品药品检验院（所、中心）属于同一类别，都为食品药品监督管理提供技术支持。

工作内容

根据编办批复，其与药品检查相关主要工作内容为：组织制定修订药品检查制度规范和技术文件，承担药品生产环节的有因检查，承担国家级检查员考核、使用等管理工作，开展检查理论、技术和发展趋势研究、学术交流及技术咨询，以及承担药品检查的国际（地区）交流与合作等。省级药品认证检查机构除了服务范围与审核查验中心有所区别之外，其他并无不同。

就药品认证检查机构的工作职责及工作关系来说，2011年8月，原国家食品药品监督管理局修订出台的《药品生产质量管理规范认证管理办法》做了详细规定。其中明确药品GMP认证是药品监督管理部门依法对药品生产企业药品生产质量管理进行监督检查的一种手段，是对药品生产企业实施药品GMP情况的检查、评价并决定是否发给认证证书的监督管理过程，省级以上药品监督管理部门设立的药品认证检查机构承担药品GMP认证申请的技术审查、现场检查、结果评定等工作；明确省级以上药品监督管理部门负责药品GMP的受理工作；药品认证检查机构对申请资料进行技术审查；明确GMP跟踪检查由药品监管部门组织，药品认证检查机构负责制定计划和确定跟踪检查方式。

从以上规定可以看出，药品认证检查机构在GMP认证和跟踪检查中，只是根据药品监管部门的要求，承担具体检查任务，但组织者和最终对外公布检查结果的都是药品监管部门。

[结论] 无论从单位性质还是工作职责分工来看，药品认证检查机构均不具备承担独立行政行为的行政主体资格。由于没有独立的行政主体资格，也无法律法规或部门规章授权，认证检查机构并不能以自己的名义对企业下发告诫信这类具有行政指导性质的文书。

问题三  使用范围拓宽后如何进一步规范？

拓宽应用

除了在GMP认证检查和跟踪检查中实施告诫以外，近年来，国家药品监管部门在提高告诫信法律地位的同时，也积极拓宽其应用范围。

2015年9月，原国家食品药品监督管理总局发布的《药品医疗器械飞行检查办法》（总局令14号）正式施行。其第二十五条规定，根据监管部门飞行检查结果，食品药品监督管理部门可以对相关药品生产单位，依法采取限期整改、发告诫信、约谈被检查单位、监督召回产品、收回或者撤销相关资格认证认定证书，以及暂停研制、生产、销售、使用等风险控制措施。这其中，明确指出由监管部门对相关企业下发告诫信。而药品飞行检查的部分检查方式，与GMP跟踪检查相同，均可由上级监管部门组织检查组和检查员实施检查，检查主要依据也为《药品生产质量管理规范》及其附录等。

2016年8月，原国家食品药品监督管理总局出台《关于全面加强食品药品监管系统法治建设的实施意见》（食药监法〔2016〕101号），为进一步提高食品药品监管法治化水平提出目标。意见明确将积极推行执法事项提示、轻微问题告诫、突出问题约谈、重大案件回访、执法文书说理等柔性执法方式，以此进一步推广告诫信在药品监管工作中的应用。

2019年8月26日，全国人大常委会通过《药品管理法（修订案）》，其第九十九条第三款规定，对有证据证明可能存在安全隐患的，药品监督管理部门根据监督检查情况，应当采取告诫、约谈、限期整改以及暂停生产、销售、使用、进口等措施，并及时公布检查处理结果。从中可以看出，告诫信制度将得到进一步重视，并提升至法律层面。

确保合规

为此，应结合《药品医疗器械飞行检查办法》和《关于全面加强食品药品监管系统法治建设的实施意见》的相关规定，以新版《药品管理法》即将实施为契机，对当前药品生产企业GMP认证和跟踪检查中部分存在风险隐患企业下发告诫信的行为进行进一步规范。同时，改变目前部分由药品认证检查机构下发告诫信的有争议的做法，统一由组织GMP认证或跟踪检查的药品监管部门实施告诫，确保告诫信下发程序和下发主体合规合法。

[结论] 可以预见，随着GMP认证的取消，检查企业生产行为是否符合GMP标准的跟踪检查、飞行检查频次将会明显增加，随之，对相关企业实施告诫也将更加常见。

（作者单位：江苏省药品监督管理局扬州检查分局）

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