新修订药法的十大制度创新（上）

深入贯彻党中央对药品管理“四个最严”要求，众多创新性的管理制度被写入新修订药法。

笔者梳理发现，其中至少有十项创新制度对行业影响重大，药品追溯制度、药物警戒制度更是全新的制度；其他制度则多是根据国务院44号文和两办42号文中关于审评审批改革系列制度的创新成果提升为法律条款，进一步巩固改革成果，并在制度设计上有所改进和突破。

[创新点1]  药品上市许可持有人制度

与前期试点相比，新修订药法在药品上市许可持有人的范围界定有新突破。新修订药法第三十条规定，药品上市许可持有人是指取得药品注册证书的企业或者药品研制机构等。与试点方案相比，持有人的类型进一步放宽。

药品上市许可持有人制度试点以及后续推进中，持有人主要是药品生产企业、药品研发机构或者科研人员，并扩展至集团持有子公司批准文号。《药品管理法》第三十条前瞻性地界定可能的持有人情形，取得药品注册证书的“企业”，包含集团持有、境外持有人的境内指定法人代理人（可能是经营企业）等情形，而把药品研制机构作为另一类持有人类型。

个人并未在定义中出现，由于药品上市是全生命周期管理过程，个人无法承担相应的义务，个人想成为持有人，必须设立“企业”或创办研制机构才能持有注册证。

1.上市许可颁发前审查持有人能力  对持有人的管理，实际上由原来的申请人类型限制转化为对持有人能力的要求。

第二十五条规定，对申请注册的药品，国务院药品监管部门不仅要审药品的安全性、有效性和质量可控性，还要审查申请人的质量管理、风险防控和责任赔偿等能力。后面三项能力的审查，更多依赖于对申请人的承诺和提供的证明的判断，并不是对持有人未来是否具备能力的保证。

2.明确上市许可允许转让  药品批准文号原来一直不能转让，原来仅允许技术转让，转让后批准文号也发生改变。新修订药法规定上市许可可以转让，意味着确立了上市许可的产权地位，药品上市许可所有者拥有许可处置权，可以因为继承、收购、兼并重组、技术转让等申请许可转让。第四十条规定，经国务院药品监管部门批准，药品上市许可持有人可以转让药品上市许可。　　

3.明确持有人义务责任  第六条规定，国家对药品管理实行药品上市许可持有人制度。药品上市许可持有人依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可控性负责。

4.确立持有人经营主体地位  第三十二条和三十四条规定，药品上市许可持有人可以自行生产、自行经营药品，或者委托生产、委托经营药品。第四十九条明确，药品标签或者说明书上应该注明的信息中增加了药品上市许可持有人及其地址。上述规定可以解决试点期间，持有人因为不是生产企业而不能参加集中招标采购的问题。　　

持有人制度是《药品管理法》修订的基本制度、核心制度，是贯穿全法的一条主线，是强化企业主体责任、鼓励创新优化资源配置、简政放权等系列改革举措的综合体现。

[创新点2]  药品追溯制度

新修订药法拟建立的追溯制度，实际上是通过唯一编码系统构建药品信息链，用信息链形成药品责任链，以备产品出现问题等情况下进行追踪和溯源，分清责任，并且便于产品的召回。

其中，持有人、生产经营企业和医疗机构是追溯责任方。与曾经实施过的电子监管码制度不同，国务院药品监管部门的职责是建立药品追溯标准和规范，而持有人、生产经营企业和医疗机构是追溯责任方。

第十二条即规定，国家建立健全药品追溯制度。国务院药品监管部门应当制定统一的药品追溯标准和规范，推进药品追溯信息互通互享，实现药品可追溯。第三十六条规定，药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构应当建立并实施药品追溯制度，按照规定提供追溯信息，保证药品可追溯。

其次，中药饮片生产企业也要建立追溯体系。第三十九条指出，中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人的相关义务，对中药饮片生产、销售实行全过程管理，建立中药饮片追溯体系，保证中药饮片安全、有效、可追溯。

此外，未按照规定建立并实施药品追溯制度，将受到行政处罚。第一百二十七条规定的法律责任是：责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，处10万元以上50万元以下的罚款。

[创新点3]  药物警戒制度

第十二条规定，国家建立药物警戒制度，对药品不良反应及其他与用药有关的有害反应进行监测、识别、评估和控制。药物警戒制度是本次修法的一大亮点，也是与国际接轨的制度，拓宽了原《药品管理法》中规定的药品不良反应监测和报告制度。　　

1.贯穿全生命周期  药物警戒范围包括临床试验阶段和上市后阶段，甚至可以包括非临床研究阶段。

2.药物警戒的对象不仅仅是药品不良反应  也包括其他与用药有关的有害反应，例如用药差错、质量问题等。　　

3.药物警戒过程是监测、识别、评估和控制  监测的是药品不良反应及其他与用药有关的有害反应，识别的是高于基线水平的信号，评估的是监测到的反应是否影响药品风险获益，控制的是不合理的风险。

第八十条即规定，药品上市许可持有人应当开展药品上市后不良反应监测，主动收集、跟踪分析疑似药品不良反应信息，对已识别风险的药品及时采取风险控制措施。　　

4.新设相关违法处罚措施  持有人应报告而没有报告不良反应的，未制定药品上市后风险管理计划的，责令限期改正，给予警告；逾期不改正的，处以罚款。

[创新点4]  临床试验管理制度

新修订药法对药品审评审批制度改革中的临床试验系列制度上升为法律条款，主要包括默示许可制度、临床试验机构备案制度、拓展性临床试验制度。

一是改革临床试验管理制度。第十九条规定，国务院药品监管部门应当自受理临床试验申请之日起60个工作日内决定是否同意并通知临床试验申办者，逾期未通知的，视为同意。第二十二条明确，药物临床试验期间，发现存在安全性问题或者其他风险的，申请人应当及时调整临床试验方案、暂停或者终止临床试验，包括责令采取上述措施。

二是开展生物等效性试验由审批制改为备案制。

三是药物临床试验机构由资格认定改为备案管理，具体办法由国务院药品监督管理部门、国务院卫生健康主管部门共同制定。

四是为临床试验技术审评与伦理审查并行留出空间。开展药物临床试验，应当符合伦理原则，制定临床试验方案，经伦理委员会审查同意。

五是建立拓展性临床试验的同情给药机制。对于严重危及生命且尚无有效治疗手段的患者，开创“拓展性临床试验”为期开辟加快获得新药的机制，不许审批，仅通过伦理审查即可以使用药品，但需满足第二十三条的要求——对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物，经医学观察可能获益，并且符合伦理原则的，经审查、知情同意后可以在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者。

临床试验管理制度的核心是保护患者的安全和福祉，建立临床试验过程中的动态风险控制机制，建立容错机制，体现创新药临床试验与仿制药生物等效性管理不同的思路，是符合创新药临床试验高风险特征的管理制度。

[创新点5]  优先审评与附条件审评制度

优先审评制度是一项实践中已经实施的审评审批改革措施，新修订药法更是明确了优先审评制度鼓励方向，包括——

1.特别规定儿童用药优先审评  国家采取有效措施，鼓励儿童用药品的研制和创新，支持开发符合儿童生理特征的儿童用药品新品种、剂型和规格，对儿童用药品予以优先审评审批。

2.短缺药品、防治重大传染病和罕见病等疾病的新药给予优先审评  国家鼓励短缺药品的研制和生产，对临床急需的短缺药品、防治重大传染病和罕见病等疾病的新药予以优先审评审批。短缺药品优先审评制度首次入法。

3.建立附条件批准制度  为严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病等患者开通绿色生命通道，附带上市后研究或风险管理措施批准上市。对治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病以及公共卫生方面急需的药品，药物临床试验已有数据显示疗效并能预测其临床价值的，还可以附条件批准，并在药品注册证书中载明相关事项。（未完待续）

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