三管齐下 护航药品生产质量安全

近年我国医药工业取得了长足进步：2017年，全国药品工业销售收入2.53万亿元，比1978年增长346倍。与此同时，我国药品监管工作也得到有关国际制药组织的认可，2018年6月，国家药品监督管理局成为国际人用药品注册技术协调会（ICH）管理委员会成员。

由于我国制药企业众多，原料药和制剂生产企业超过4000家，药品生产质量管理水平参差不齐，加之部分企业法治意识不强、诚信度不高，导致药害事件时有发生。如何进一步加强药品生产监管，提高产品质量，确保人民群众用药安全有效，成为药品监管部门关注的重点课题。

1.排查隐患

从检查报告看风险

根据2018年6月国家药品监督管理局公布的《2017年度药品检查报告》，2017年度国家药品监管机构对315家风险较高的企业和150家“双随机”抽取的企业开展了GMP跟踪检查。除去不具备现场检查条件的37家企业，实际检查企业428家，其中检查结论为“不符合”的共37家，占8.6%，发告诫信的108家，占25%。通过对以上428家企业4339项缺陷的分析，主要问题有：不按批准的药品注册工艺生产；存在严重数据可靠性问题；质量管理体系不能有效运行、存在系统性问题；物料质量控制不符合要求；违法外购中药饮片进行分包装；产品质量不可控；等等。

如果对以上影响药品安全的风险隐患不及时采取有效措施，将可能累积后形成系统性药品安全风险。为此，监管部门应充分利用现有监管资源，提高监管效率，进一步强化风险隐患排查。

如何排查

一是合理划分监管事权。当前药品生产监管事权随着机构改革的推进发生调整，部分地区通过设立派出机构、委托监管以期强化药品生产监管。对此，应根据产品风险和相关机构监管能力情况，对监管事权进行合理划分。同时，明确监管职责，做到权责分明，避免在机构改革过渡期出现推诿扯皮的不良现象。

二是落实企业主体责任。增强企业及其负责人的法治意识，督促其履行“企业是药品安全第一责任人”的职责，全面开展药品安全风险隐患自查自纠活动。

三是确定风险排查重点。着重针对当前影响药品安全的突出问题开展排查和现场检查，明确以存在问题较多、多次出现产品质量问题或抽检不合格的企业作为检查重点，以疫苗、注射剂、特殊管理药品为重点品种，重点检查工艺是否变更、物料是否平衡、生产中无菌保障水平是否充分以及中间品、成品检验是否符合要求等。

四是加强问题跟踪。做到“问题不查清不放过、问题不整改到位不放过”，对检查中发现的一般问题，及时开展跟踪督查，对检查中发现的严重问题，深追深挖问题线索，涉嫌违法违规的，移交稽查部门乃至司法部门依法处理。同时，建立长效监管机制，防范问题反复发生或类似问题再次出现。

2.健全制度

加大处罚力度

2018年6月，国家药品监督管理局公布了当年1-5月全国药品监管系统案件查处情况，涉及药品生产类行政处罚共517件，其中生产（销售）劣药426件，占82.4%；生产（销售）假药40件，占7.7%；未按《药品生产质量管理规范》生产29件，占5.6%；无证生产22件，占4.3%。

2019年8月26日，全国人大通过《药品管理法（修订案）》。新法内容显示，将大幅度提高生产假劣药品的处罚力度，生产假药的经济处罚从当前的货值金额最高5倍罚款，提高至最高30倍，并撤销其产品批准证书；生产劣药从最高3倍罚款，提高至最高20倍；且货值不足10万元的，按10万元计算，生产假劣药品将分别至少予以150万、100万元的罚款。大大提高了处罚力度。

采取针对性措施

新版《药品管理法》将于2019年12月1日起施行，而与之相关的《药品管理法实施条例》《药品注册管理办法》《药品生产监督管理办法》等行政法规、部门规章随之修订，应以此为契机，针对当前生产环节监管中存在的问题，采取更具针对性的措施。

一方面，进一步完善药品生产环节日常监管检查制度。新版《药品管理法》已明确取消GMP认证，取消认证不等于药品监管部门放松药品生产监管，恰恰相反，而是加强监管的举措。当前，监管部门在日常监管中发现生产企业存在严重缺陷或主要缺陷，常常责令企业停产整顿、暂停生产。新版《药品管理法》也弥补了之前的制度缺失，在九十九条第三款增加了相关规定，但对企业未执行相关规定，没有处罚条款，建议在其后相关法规或规章中进一步细化存在安全隐患的情形，增加相应处罚条款，提升风险控制措施的权威性和威慑力。

另一方面，重点完善对擅自改变处方工艺行为的监管制度。当前，针对此种情形多依据违反GMP条款予以警告、限期改正，或者收回GMP证书，其他更有力措施并不多。为此，建议将其列为劣药的一种情形——其他不符合药品标准的药品。同时，明确不需要提供药品检验机构的质量检验报告，为查处擅自变更处方工艺的行为提供强有力的法规依据。

3.信用管理

现代市场经济是信用经济，不少企业怕的不是罚款，而是将其不良信用记录予以公开。但我国药品生产行业信用管理不容乐观，存在管理制度不健全、行业组织作用发挥不够以及缺乏有效的信用信息公示平台等问题。

针对行业整体信用度欠佳的情况，监管部门在加强监管、加大处罚的同时，更应从建立健全信用管理体系入手，推进信用等级评定，加强信用信息公开，重新整合监管资源。同时，积极发挥行业协会作用，开展行业自律管理，进一步规范药品生产秩序，促进医药产业转型升级，提升全行业质量管理意识。

完善制度

根据新版《药品管理法》第105条规定，药品监督管理部门要建立药品上市许可持有人、药品生产企业的药品安全信用档案，对有不良信用记录的，增加监督检查频次，并可以按照国家规定实施联合惩戒。

以上规定改变了当前药品生产行业开展信用管理缺乏法律支撑、多依据相关规范性文件开展工作的局面，应及时以新版《药品管理法》为指导，及早谋划，从日常监督检查及其存在缺陷情况、违法违规查处情况、监督抽验结果以及信息公示、联合惩戒等多方面入手，出台药品生产环节安全信用评定细则，建立健全生产企业信用管理。

行业自律

当前我国政府管理正处于转型升级阶段，之前传统的“大政府”包办一切社会管理职责的模式已被舍弃，而是简政放权，转变职能，积极构建服务型政府、法治政府，打造共建共治共享的社会治理格局，让社会组织、公众更多地参与其中。

为此，应出台措施鼓励医药行业组织发挥作用的政策，建立健全行业自律制度，支持行业组织开展行业管理，引导信用企业强化质量管理，开展产品创新研发，树立品牌形象，对失信企业进行曝光，在全行业营造倡导诚信建设的浓厚氛围，并实现从“要我诚信”到“我要诚信”的跨越。

信用公示

当前，对于药品生产行业信用信息发布，除了在监管部门政务网站公开以外，还利用“国家企业信用信息公示系统”和“信用中国”进行公示。其中，“国家企业信用信息公示系统”主要公示企业基础信息、许可信息、行政处罚以及严重违法失信企业名单（黑名单）信息等内容；而“信用中国”除了以上内容以外，增加了守信“红名单”。这两个平台在当前信用信息公开方面都发挥着不可替代的作用。

但通过对比发现，两个信息平台还不同程度地存在项目公示不全、公示不及时以及发布信息不一致等问题。为此，建议药品监管部门加大监管信用信息的数据交换和互联互通，及时将包含日常监管、信用评定在内的信用管理信息上传两个信息平台进行公示，同时，在政务网站主动建立链接，方便社会公众开展信用查询。

（作者单位：江苏省药品监督管理局扬州检查分局） 

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