笔者2003年1月调任杭州市药品监管局局长之际，当时社会对杭州市药监局的主要意见是“药价贵”。

这当然是一种误解。药监局从医药管理局改制而来，履行的是药品监管职能，早已不再管理药品价格。

从另一个角度看，虽然这种社会意见与药监局没有直接关系，但笔者思考，对于这种社会意见，药监局能否有所作为、出好一份力呢？

零售市场改革实践

所以，笔者上岗伊始，经过一个多月的调研，经局党委多次讨论，统一大家意见，推出了“宽进严管”的药品零售市场改革。

“宽进”即市场依法准入：除了国家法律法规规定的条件外，取消不必要的地方附加准入条件。要打破地域垄断，准入不能过严。

“严管”即市场依法监管：切实履行药品监管职能，坚决不放过一切违法违规的药店经营行为。要实施严格要求，监管不能过宽。

从2003年2月放开新开药店的距离限制开始，杭州市药监局连续七年推出了“宽进”政策：包括取消150米的开店距离限制；配合劳动保障部门放开医保定点药店的审批，改“定额制”为“准入标准核准制”；改革药店开办负责人的考试考核方法。

同时，推出“严管”政策：包括稽查无休日制度、大稽查制度、稽查快速反应制度，药店分级管理制度，公布社区非法药品交易售药人地址姓名方法，GSP认证的验收复查制度、抽查制度，建立公安联络室联合办案制度，与专业举报人合作制度，以及宣传也是监管、全社会参与食品药品安全等监管理念和措施。

后来的实践证明，立足于“宽进严管”的这些措施效果好，并且没有明显的弊端。

“宽进严管”的这些改革措施，在2003年8月被杭州市委市政府认可；2004年8月，被浙江省政府办公厅认可。2013年第十二届一次全国人代会上，《国务院机构改革和职能转变方案的说明》更是明确要“切实做到‘宽进严管’”。

十年成绩单　

实施这些“宽进严管”改革十年之际，笔者做过一个总结。

从2002年末到2012年末，杭州全市零售药店从846家增加到3520家；连锁率从市区31.0%、全市22.1%提高到市区71.16%、全市50.52%；市本级医保定点药店从15家扩大到1019家，定点率高达59.8%。

品牌大店向县市、中心乡镇延伸，普通药店向边远乡村、城郊结合部延伸，乙类非处方药柜向超市、百货公司、便民店延伸，还出现了药品大卖场、自动售药机药品经营等新业态，满足了不同的社会需求。

人民群众对购药方便和药店药价比较满意，在杭州市委市政府每年的争创满意活动中不再出现“购药不便”和“药店药贵”的意见。

“宽进严管”作为杭州市医药体制“四改联动”中药品流通体制改革的基本原则被确认在市委市政府的正式文件中。多年来，“宽进严管”的理念和政策在全市药品流通上保供给、保安全、保满意方面的成效有目共睹。

何以取得成就？

那么，“宽进严管”政策为什么能取得如此的成就呢？“宽进”和“严管”又有什么关系呢？

“宽进”满足群众需求、形成“严管”基础

“宽进”使得市场供给主体增加。十年中每年净增加药店近300家，造成适度供过于求，方便了群众购药。在“宽进”政策实施当年药店药价就下降15%以上，并且一直保持比医院药价低15～20个百分点。药店不断创新和推出各种服务，树立良好的社会形象，在杭州的各类慈善公益活动中经常可以看到药店身影。

“宽进”使得药监部门在市场准入上的自由裁量权几乎为零，药监部门的主要工作精力从分配资源转到了规范市场秩序和监督违法确保安全，实现了行政职能的转变。

“宽进”为药监部门处理违规药店创造了群众支持的前提。由于药店多，药监部门处罚（特别是停业整顿违规药店）时，再也不用顾虑是否造成群众购药不便、引起群众不满。

“严管”规范市场秩序、保证药品安全

“严管”为各市场主体准备了同等的起跑线和同样的竞争规则，政策透明、制度公开、关系清晰、竞争公平。同时，坚决制止和制裁任何不合法的竞争行为，形成优胜劣汰的机制。可以说，“宽进”诱发了竞争，“严管”规范了竞争。

“严管”也是确保药品安全的必须。药品既能防病治病，也可经营谋利。如果单纯考虑防病治病的特殊性，不实行“宽进”，就失去了发展的市场推动力；如果单纯考虑谋利，疏于管理，就会产生假劣药品。“宽进”之后，经济利益调动积极性，政府监管弥补市场机制的欠缺，打击假劣药品和非法经营，维护用药安全。可以说，“宽进”满足了需求，“严管”保证了安全。

“宽进严管”构筑了防止行政权力腐败的自我约束机制

“宽进”和“严管”都具备公开、统一、依法、科学的市场准入和市场监管标准。药监部门据此监督市场，也据此接受社会的监督。

杭州市药监局探索了机制防腐：在监督市场方面，放开了资源配置，尊重市场规律和购药需求，缩小了行政审批权力；减小了部门自由裁量权，并对自由裁量权作了分段限定，使个人的自由裁量权更小。在接受监督方面，公开准入和监管的操作标准、操作程序、操作时限等事务，置权力运作于阳光之下；经常听取企业和局聘请的评议员、监督员意见，并公开整改措施。实施“宽进严管”后，全系统没有发现一起腐败事件，机制防腐起到了极为重要的作用。“宽进严管”既保护了药店，方便了群众购药，保护了繁荣的药品零售市场，也保护了药监部门自己。

“宽进严管”自加压力、自增难度，也自提效率、自扩效果

实施“宽进严管”，药监部门监管的对象成倍增长，监管工作量和监管难度反而下降。在市场经济条件下，监管一家垄断企业要比监管一百家竞争企业更难。

距离限制之所以被称为局部的地域性垄断，是因为有“换药店、多跑路”的天然成本制约。所以，那时药店药价与医院药价相差无几，出点小问题药监部门也难以较真，因为“有没有”往往比“好不好”、“贵不贵”更重要。药店之间的相互监督也缺乏动力，因为竞争不足。

而取消距离限制之后，开店距离很近，药店争顾客抢生意，药价稍有上下，态度稍有好坏，品种稍有多少，服务稍有优劣，都会影响利润乃至生存。这样，药店自然战战兢兢、不敢懈怠。“宽进严管”之后，举报药店一时增加，随即逐年减少，正证明了这一点。

不能以“严进”取代“宽进严管”

由于“宽进”缩小了行政权力，“严管”增加了管理压力，也有人希望走“严进”的道路。他们认为，在一定区域内禁止新药店开张，就可以降低药店总数，减少监管工作量。这种想法是错误的，也不符合市场经济规律。

如果管理不严，哪怕只剩下两三家药店，照样会出现采用非法手段争利的情况。而市场竞争和政府严管都能促其自律，而距离限制只会引发其受保护享太平的心理。企业在竞争激烈但公平规范有序的市场之中，才能保证旺盛的生命活力，在满足需求中壮大自己。距离保护无益于药品市场的规范和发达，无益于企业进步，只会给药品安全带来新的不利。

总结<<<  

在市场经济条件下，政府要做的事就是建立良好的市场秩序和统一的管理规范，放手让各市场主体按市场的需要、以经济利益为驱动力从事各类经营活动，推动市场的繁荣与规范。“宽进严管”能够做到这一点，因为——

“宽进”诱发了竞争，解决了“争不争”的问题；“严管”规范了竞争，解决了“如何争”的问题；

“宽进”满足了需求，解决了“有没有”的问题；“严管”保证了安全，解决了“好不好”的问题；

“宽进”打破了垄断，解决了“一家说了算”的问题；“严管”防止了混乱，解决了“没人说了算”的问题；

“宽进”约束了行政权力，解决了“部门乱干事”的问题；“严管”加大了管理压力，解决了“部门不干事”的问题。

“宽进”奠定了“严管”的基础，而“严管”达到了“宽进”的目的。“宽进”和“严管”共同解决了“一放就乱、一管就死”的问题。

“宽进严管”是市场经济的客观规律，是科学监管的重要内容。愿“宽进严管”在更多的管理领域里得到应用。

（作者系浙江省医药行业协会原会长，曾任杭州市食品药品监督管理局局长）

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