药品研发注册政策修订亮点与建议

《药品管理法》（修订草案）（以下简称“修订草案”）第二章“药品研制和注册”是此次修法的重头戏，也是将近年来药品审评审批制度改革成果上升为法律的主要体现，集中展示了药监新政亮点。当然，也有部分内容还需要进一步斟酌。

[亮点一]鼓励创新

“修订草案”第十五条指出：“国家支持以临床价值为导向、对人体疾病具有明确或者特殊疗效的药物创新，鼓励具有新的治疗机理、对人体具有多靶向系统性调节干预功能等的新药研制，推动药品技术进步。”

国家层面对药品研发领域的导向很重要。长期以来，在药品注册管理方面尽管也在不断调整管理举措，但更多的是一些程序性改革。药品研发者常常集中在改剂型、改规格上，开发难度相对较小、成本投入相对较低的品种，其结果是在创新药方面长期难以突破。

2017年，中办、国办《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》发布，明确提出要坚持鼓励创新，支持生物类似药仿制，加快推进仿制药质量和疗效一致性评价。要发挥企业的创新主体作用。鼓励药品企业增加研发投入，加强新产品研发和已上市产品的继续研究。 

2018年，鼓励创新成果初现。2018年共有51款新药首次在中国获批上市（不包括新增适应症）。其中，进口新药40个，国产新药11个。从药品类别上看，包括化药33个、生物药17个、中药1个。在获批上市的11个国产新药中，有9个是全球首次批准的新分子药物，在数量上首次超越了EMA（欧洲药品管理局）和PMDA（日本药品和医疗器械局），其中，君实生物的特瑞普利单抗、信达生物的信迪利单抗的成功上市，打破了进口肿瘤免疫药物的垄断局面。

[亮点二]临床试验默许制

“修订草案”在药物临床试验管理方面有多项突破，其中最大的突破就是临床试验的默许制。申报临床是我国药品许可的第一道关口，而要通过第一道关口，药品注册申报者需要耐心等待很长时间。相关数据显示，2014年，我国1.1类新药、3.1类新药及6类新药申报临床的平均审评时间达14个月、28个月和28个月，不排除部分品种排队许多年“候审”的极端现象。

药品研发的特点是周期长、投入高、风险大，在漫长的研发路途上，研发者面临的种种艰难、遇到的荆棘数不胜数。在临床前研究过程中，效率也是研究者非常注重的一个方面，经常是众多“竞赛者”可能都是奔着一个目标（靶点）而去，最先抵达者获胜。

“修订草案”明确规定了临床试验默许制的“法定期限”。第十六条明确规定：“国务院药品监督管理部门应当自受理临床试验申请之日起六十个工作日内决定是否同意并通知申请人，逾期未通知的，视为同意。” 

[亮点三]拓展性临床试验

拓展性临床试验即拓展性同情使用临床试验用药物，是指在一些情况下，患者不能通过参加临床试验来获得临床试验用药物时，允许在开展临床试验的机构内使用尚未批准上市的药物给急需的患者。

美国上世纪70年代就开始推行拓展性临床试验，为患者提供一条获得试验药物以治疗严重疾病或状况的通道。美国《联邦食品、药品和化妆品法案》规定，如果满足一定条件，主治医师可通过申请IND扩大使用，让不符合临床试验入组条件的患者使用尚未被FDA批准的药物。

我国现行的药品临床试验制度没有“拓展性”空间。中办、国办有关鼓励药品创新的文件发布后，原国家食品药品监管总局起草了《拓展性同情使用临床试验用药物管理办法（征求意见稿）》并上网征求意见。法律修订一旦通过，这个“管理办法”也将很快公布实施。

“修订草案”第二十条规定：“对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物，经医学观察可能获益，并且符合伦理原则的，经审查、知情同意后可以在开展临床试验的机构内免费用于其他病情相同的患者，将其纳入受试者范围。”

需要关注的是，“修订草案”实际上给拓展性实验设置了4个前置条件（要素），即病情属于严重危及生命且尚无有效治疗手段、用药后患者可能获益、需经审查和知情同意、免费。这些要素规定可以有效防止临床试验药物的“不规范使用”。如果按照现行规定，试验药物用于非入组试验对象，则涉嫌使用假药。

[亮点四]审核申请人责任赔偿能力

“修订草案”第二十二条规定：“对申请注册的药品，国务院药品监督管理部门应当组织药学、医学和其他技术人员进行审评,对药品的安全性、有效性以及申请人保障药品安全性、有效性的质量管理、风险防控和责任赔偿等能力进行审查；符合条件的，发给药品注册证书。”

对药品的安全性、有效性以及申请人保障药品安全性、有效性的质量管理、风险防控能力进行审查是必须的，也具有可操作性，但注册申请人的责任赔偿能力如何审核？这是一个需要讨论的问题。

药品风险不同于其它产品，药害事件的赔偿问题在我国尚在探讨之中。因此，在注册阶段审查申请人赔偿能力存在一定难度。无论是药品研发机构还是药品生产企业，其赔偿能力都无法准确评估。

更重要的是，不同类别的试验品种可能产生的药害后果是不一样的。尤其是有的创新药的靶点是一些难治性、危重性疾病或者罕见病，不可预测的因素较多。一旦发生意外，纠结于责任赔偿，会给药品注册审批流程运行带来困扰。鉴于此，对药品注册申请人责任赔偿能力审核问题，还需要进行理论与实践方面的研究，建议在此次法律修订时暂不列入该内容。 

（作者单位：江苏省南通市市场监管局）

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