查办药品案件时，对涉案需要查封扣押的药品是依据《行政强制法》，还是《药品管理法》？对于一直从事药品监管执法的办案人员来说，这可能不是个问题。但机构调整后，有执法人员希望能对这个问题有明确、清晰、可操作的解答。

依据《药品管理法》？

　　

药法中有明确规定

为什么说机构调整前从事药品稽查的办案人员不会认为这是个问题？

因为《药品管理法》第六十四条第二款明确规定：“药品监督管理部门对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关材料可以采取查封、扣押的行政强制措施，并在七日内作出行政处理决定。”

这一规定是2001年12月起施行的《药品管理法》中就有的，在第六十五条第二款，那时《行政强制法》尚未出台。当时在查办药品案件时，实施查封扣押用的文书是《查封扣押物品通知书》，原国家药品监督管理局有统一规范的文书格式。

在格式文本中直接注明“根据《中华人民共和国药品管理法》第六十四条第二款、《医疗器械监督管理条例》第三十条的规定”，办案人员在文书制作时，无需考虑实施查封扣押的法律依据。

2012年1月1日起，《行政强制法》施行，此后《药品管理法》虽有几次修正，条款次序也有调整，但第六十四条第二款的内容一直没有变化，均保持了原貌。

　　

行政处罚程序规定

原国家食品药品监督管理总局根据《行政处罚法》《行政强制法》《食品安全法》《药品管理法》等有关法律法规，制定了《食品药品行政处罚程序规定》。其中第二十七条规定：“食品药品监督管理部门在案件调查时，经分管负责人批准可以依法采取查封、扣押等行政强制措施，执法人员应当向当事人出具查封、扣押决定书。情况紧急，需要当场采取查封、扣押措施的，执法人员应当在查封扣押后24小时内向分管负责人报告，并补办批准手续。分管负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”

2014年6月3日，原国家食品药品监督管理总局为落实《食品药品行政处罚程序规定》印发了《食品药品行政处罚文书规范》，所附的格式范本中有查封扣押的文书格式。

文书中，实施查封扣押的根据直接注上了《食品药品行政处罚程序规定》第二十七条。而这时原国家食品药品监督管理总局监管的品种已由之前的药品、医疗器械增加到药品、医疗器械、食品、化妆品，所以实施查封扣押根据的前面部分作了留白处理，由执法人员根据查办案件的具体品种填写相应的法律法规条款。

需要注意的是，这个格式文本中并没有将《行政强制法》的规定作为实施查封扣押的根据。实际应用呢？填空处有关查封扣押根据的内容应该填写所查处产品对应的法律法规规定的有关查封扣押的条、款、项。如果查处的是药品，填写的内容就应该为“《药品管理法》第六十四条第二款”的规定。

　　

市场局统一文书

这一轮机构改革组建的国家市场监督管理总局，根据《行政处罚法》《行政强制法》制定了《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》，于2018年12月21日发布，2019年4月1日起施行。其中有关查封扣押的规定在第三十三条：“市场监督管理部门可以依据法律、法规的规定采取查封、扣押等行政强制措施。采取或者解除行政强制措施，应当经市场监督管理部门负责人批准。情况紧急，需要当场采取行政强制措施的，执法人员应当在二十四小时内向市场监督管理部门负责人报告，并补办批准手续。市场监督管理部门负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”

2019 年3 月19 日又印发《市场监督管理行政处罚文书格式范本》，其中有关查封扣押的文书统一为《实施行政强制决定书》。

由于市场监督管理部门监管的产品品种众多，对应的法律法规亦多，所以文书具有更广的涵盖性，没有也无法列出具体的法律法规条款。于是，实施行政强制措施的依据究竟应该怎样填写就有了发挥的空间。加之新组建的市场监督管理部门执法人员来自于多个部门，难免带有之前所在部门理解、适用法律的思维习惯，所以便有了分歧及怎样适用法律法规的争论。

依据《行政强制法》？

　　

《行政强制法》是规范行政强制设定和实施的程序法，查办药品案件时对涉案药品采取查封扣押的强制措施，自然受这部法律的调整，也必须依据这部法的规定实施，这是没有任何疑义的。

《行政强制法》第二条规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”第九条规定，行政强制措施的种类包括“查封场所、设施或者财物；扣押财物”。第十条规定“行政强制措施由法律设定”。并在第三章第二节中对查封扣押的实施主体、依据、程序、文书内容、时限等事项进行了一系列规定。

《行政强制法》已经规定得这么详细具体了，岂有不依据之理？

一定要“二选一”？

　　

单独适用是否可行

既然适用《行政强制法》和《药品管理法》都有道理，为什么必须二选一呢？

如果单独适用《行政强制法》作为具体案件实施查封扣押的依据，应该适应哪条哪款呢？《行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”第十条第一款规定：“行政强制措施由法律设定。”

看似上述规定都可行，但又都难以直接支撑。其他还有什么条款可以单独适用？好像没有。

单独适用《药品管理法》第六十四条第二款似乎可以支持，但有一个前提不能忽视，就是要有证据证明涉案药品可能危害人体健康。如果在实施查封扣押时尚无证据能够证明涉案药品可能危害人体健康，单独适用的话很难说适用法律准确。

　　

法律依据

综合以上分析，结合上一轮机构改革就组建市场监督管理局几年来的文书制作和执法实践，按照现行国家市场监督管理总局制定的文书格式，查办药品案件需要实施查封扣押行政强制措施的，其法律依据可以为：

依据《行政强制法》第十条第一款“行政强制措施由法律设定”、《药品管理法》第六十四条第二款“药品监督管理部门对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关材料可以采取查封、扣押的行政强制措施”的规定。

或者：依据《药品管理法》第六十四条第二款“药品监督管理部门对有证据证明可能危害人体健康的药品及其有关材料可以采取查封、扣押的行政强制措施”、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第三十三条第一款“市场监督管理部门可以依据法律、法规的规定采取查封、扣押等行政强制措施”的规定。

从文书使用的延续性出发，笔者更倾向于后者，但不等于说单独使用《药品管理法》第六十四条第二款就存在法律适用错误，最多是不够严谨全面。

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