提升养老服务质量

细化失能老人补贴制度

上周，民政部相关负责人在2018年全国养老院服务质量建设专项行动相关会议上介绍，下半年将着力调整养老服务质量结构，加快推进农村特困人员供养服务机构改造升级，加强护理型养老机构培育等。早在2017年3月，民政部等六部门已在全国开展养老院服务质量建设专项行动，目标是到2020年底，基本建立全国统一的养老服务质量标准和评价体系。这对高龄、失能老人而言的确是个福音，并且在《“健康中国2030”规划纲要》发布时，还提出了“全面建立经济困难的高龄、失能老人补贴制度”的目标。

面对庞大的老龄特殊群体，现行的路径是居家照护、社区照护、专业机构照护，现行政策导向也是在专业机构照护，问题是，专业机构能满足所有需求吗？按现有3500万失能老人计算需3500万张床位，而现有养老床位2015年才达到669.8万张，护理院床位则更少，缺口达2830.2万张。如需新增床位，按新建每床30万计，约需投入8.49万亿元。

为此，笔者提出护理费宜直接发给需方的政策建议：一是体现公平，无论是否入住机构照护，都可得到同等的补贴。二是保障老年人的自主选择权，有利于鼓励居家照护，缓解“住院难”。三是利用市场机制，促进供方提高工作效率，改善服务质量，提高入住率。四是化解跨区域入住财政补贴难以到位的矛盾，有助于异地互动照护。而对于“全面建立经济困难的高龄、失能老人补贴制度”，还提出以下几大值得关注的问题。

1.谁给补。根据国家规划，理属国家基本公共服务项目，当列入各级财政公共服务项目支出。如今需要“全面建立”，对于贫困地区必然要同步出台转移支付政策。

2.补给谁。是泛指失能老人还是特指经济困难的高龄失能老人？一种观点认为，失能是意外伤害或疾病导致身体或精神上的损伤，对疾病的待遇应公平对待，不宜以经济承担能力而区别对待。另一种观点是，受财力所限，只能限于“经济困难的高龄、失能老人”。若采用后一种意见，如何界定？操作上有待细化。特别是如何界定“经济困难”？就全国而言，由于各地人均收入水平和可支配水平不同，很难划一，但宜统一可参照的标准。二则，什么是高龄？《老年人权益保障法》规定：“本法所称老年人是指六十周岁以上的公民。”对“高龄”并无法定规定。目前各地发放的《高龄证》，约定俗成为70周岁及以上的老人。国际上又公认80周岁及以上为高龄老人。是否执行原确定的对象是“家庭经济困难且生活难以自理的失能半失能65岁及以上城乡居民”，应加以统一。

三则，什么是失能？参照国际通行标准，失能被定义为不能自主上下床、穿衣、室内走动、用餐、洗澡、上厕所（自我控制大小便）。2项及以下为轻度失能、3~4项为中度失能，5~6项为重度失能。可利用残疾人和劳动力鉴定组织的资源共享加以鉴定。

3.怎么补。该项补助是对失能老人的“生活困难”补助还是“失能照护”的专项补助？如指前者，则补给其本人后由其自由支配；如指后者，则应规范其用途，专用于失能照护费用。此外，鉴于医保已普及，可否将专项补助费划入医保个人账户规范使用，以便审核，值得探讨。

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