主体责任推动行业发展与监管创新

医疗器械上市许可持有人制度是当前医疗器械领域推行的重大改革制度，这种制度解除了此前医疗器械产品注册和生产许可“捆绑”的审批管理模式，能够有效促进医疗器械行业资源的合理配置，提升医疗器械产品的创新研发水平，进而建立跨区域事中事后监管新模式，实现医疗器械监管创新。

试点进展

2017年10月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（以下简称《意见》），《意见》提出加强“药品医疗器械全生命周期管理”，并首次提出要实施医疗器械上市许可持有人制度。

2017 年12 月7 日，上海市食品药品监督管理局发布了关于实施《中国（上海）自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》（以下简称《试点方案》）的通知。《试点方案》的发布，标志着医疗器械MAH 制度改革首先在上海试点实施。2018年5月24日，国务院发布《进一步深化中国（广东）、（天津）、（福建）自由贸易试验区改革开放方案》，允许在广东和天津自贸试验区实施MAH 制度，标志着医疗器械上市许可持有人制度改革由上海自贸区拓展到天津和广东两地的自贸区。

2018年6月25日，司法部公布《医疗器械监督管理条例修正案（草案送审稿）》，公开征求社会各界意见。草案送审稿全面体现了医疗器械上市许可持有人制度设计，对持有人的义务作出明确规定，并强化持有人主体责任，将从法规层面正式确立医疗器械上市许可持有人制度的法律地位。

6月29日，上海市食品药品监督管理局发布《上海市食品药品监督管理局关于将本市医疗器械注册人制度改革试点扩大至全市范围实施的公告》，将医疗器械注册人制度改革试点从上海自贸试验区扩大至上海全市范围。8月16日，国家药品监督管理局发布《关于同意广东、天津开展医疗器械注册人制度试点工作的批复》； 8月20日，广东省食品药品监督管理局发布《广东省医疗器械注册人制度试点工作实施方案》； 8月24日，天津市市场和质量监督管理委员会发布《中国（天津）自由贸易试验区内医疗器械注册人制度试点工作实施方案》，标志着医疗器械注册人制度在广东、天津正式落地。

从2017年12月7日到2018年8月24日，不到一年的时间，医疗器械上市许可持有人制度在我国医疗器械产业集聚的长江三角区域、珠江三角区域、京津环渤海湾区域试点实施，试点区域的医疗器械生产企业占全国主要医疗器械生产企业半数以上，说明党中央国务院、各级政府对于试点工作高度重视、力度很大。《医疗器械监督管理条例修正案（草案送审稿）》的公开征求意见，预示着中国版医疗器械上市许可持有人制度正式全国实施呼之欲出。

主要内容

参考药品上市许可持有人制度，医疗器械上市许可持有人制度（注册人制度，Marketing Authorization Holder，MAH）是指医疗器械研发机构、科研人员、生产企业等主体，通过提出医疗器械上市许可申请并获得医疗器械上市许可批件，对医疗器械质量在其整个生命周期内承担主要责任的制度。在该制度下，上市许可持有人和生产许可持有人可以是同一主体，也可以是两个相互独立的主体。根据自身状况，上市许可持有人可以自行生产，也可以委托其他生产企业进行生产。如果委托生产，上市许可持有人依法对医疗器械的安全性、有效性和质量可控性负全责,生产企业则依照委托生产合同的规定就医疗器械质量对上市许可持有人负责。

医疗器械上市许可持有人制度与现行医疗器械注册制度的最大区别不仅在于获得医疗器械批准文件的主体由医疗器械生产企业扩大到了医疗器械研发机构、科研人员，而且对医疗器械质量自始至终负责的主体也更为明确。因此，医疗器械上市许可持有人制度应该包含两部分主要内容：（1）制度核心是上市许可（产品注册）与生产许可分离。（2）医疗器械上市许可持有人对医疗器械全生命周期产品质量承担主要责任。两者不能割裂，不能偏颇。

1．上市许可与生产许可分离推动行业创新发展

医疗器械上市许可与生产许可分离管理模式有助于研发机构、科研人员、生产企业等主体可以在前期较少投入的情况下尽快实现新产品注册，将在一定程度上激发科研人员和科研机构产品研发和技术创新的热情，提升技术转化效率，有利于加快创新医疗器械产品的推出和上市。同时，部分上市许可持有人将专业从事产品研发活动，从而成为专业的研发型企业；部分受托生产企业也将利用自身代工生产优势发展成为专业的生产型企业；上市许可持有人还可以将临床前研究、临床试验、销售配送等活动外包给其他企业和单位；从而形成有利于医疗器械产业创新发展的专业化分工合作和社会化大生产。

2．上市许可持有人主体责任推动监管创新

医疗器械上市许可持有人制度明确了持有人产品全生命周期里的主体责任，他既是上市前设计开发、临床研究和生产经营的责任主体，也是上市后产品召回、不良事件报告以及产品再评价的责任主体，对产品质量负有自始至终的管理责任。改变了一直以来，医疗器械生产者、经营者和医疗机构等相关主体对医疗器械质量义务各管一段，没有主体对医疗器械质量在其整个生命周期始终负担全责的现状。

在这种制度下，监管机构可以集中精力和资源建立与上市许可持有人进行沟通交流的稳定和有效机制，对“上市许可申请”进行全过程监管并落实其主要责任；能够以“上市许可持有人”为龙头，并通过其在医疗器械整个生命周期的全程参与和监管，形成“政府主导、多元参与”的医疗器械监管新模式。

对监管的挑战

试点实施医疗器械上市许可持有人制度，对医疗器械全生命周期监管提出新的挑战。

1.完善医疗器械监管法规体系，出台配套政策

在修订《医疗器械监督管理条例》，从法规层面正式确立医疗器械上市许可持有人制度的法律地位基础上，需要跟踪完善相关法规政策，形成以医疗器械MAH制度为基础的监管法规体系。定期跟踪医疗器械上市许可持有人制度实施后行业企业对医疗器械产品批文的转移申报、委托生产等经济行为的变化，尤其是高风险医疗器械和三类医疗器械的生产变化，细化完善配套制度及其相关指南性文件，出台配套政策，对MAH试点过程中初步形成的跨区协调联动监管措施机制应该通过立法加以固化。

2.落实持有人主体责任和受托生产企业的法律责任

医疗器械上市许可持有人制度下的监管核心是如何落实持有人主体责任。MAH 制度下，持有人可以实现轻资产，但轻资产并不是大量积累皮包公司，而是要科学落实持有人的主体责任，建立完善的持有人与受托人的委托生产权利义务和保证质量的责任体系，加强监管，控制风险。在MAH 制度中，持有人与原材料供应商、临床研究组织、受托生产企业、销售商以及医疗器械使用单位构成的是合同关系，承担相应的约定责任和法律责任，最终的风险管理和产品质量责任归结于持有人。在产品发生质量事故时，持有人首先需要承担属于产品上市人的法律责任，然后可按照合同约定向合同相对方进行责任追偿。这样，在MAH 制度的基础上重构的医疗器械产品全生命周期管理的责任体系，将使持有人承担对产品质量自始至终的管理义务，最大限度地从主体责任上防范风险的发生。

3.建立有效跨区域事中事后监管新模式

目前，试点区域主要集中在一省区域之内，下一步MAH 制度正式实施许可人和受托生产企业必然扩展到全国范围。另外，目前许可人和受托生产企业主要是集团公司内部为主，下一步必然扩展到不同企业主体之间，建立有效跨区域事中事后监管新模式是一个挑战。一是加强跨区域监管，探索建立有效的跨区域协调联动监管的相关制度措施和协调机制；二是强化事中事后监管，加强对医疗器械持有人履行医疗器械主体责任的监督管理，加强对违法违规行为的惩戒，督促受托生产企业严格管理、规范生产，落实“最严格的监管”。

4.智慧监管和监管创新

在实现产品信息全程可追溯的前提下，进一步统一规范医疗器械命名体系、分类体系和编码体系，实现信息化手段对医疗器械生产、流通、使用全过程监管。建立国家统一、系统、全面，融合信息技术与监管工作流程，实现互联互通共享的医疗器械监管信息系统，整合医疗器械事前、事中、事后监管信息资源，积极探索运用基于大数据的风险分析、预警、管理模式，提高监管的预见性、靶向性、时效性，实现智慧监管和科学监管，提高医疗器械全生命周期的风险防控水平和质量安全水平。

5.加强培训宣贯，让企业真正参与其中

医疗器械上市许可持有人制度是改革完善医疗器械审评审批和注册生产制度的重大创新。如何让企业真正理解掌握政策要求，让上市许可持有人制度尽快发挥应有作用是一个重大的挑战。因此，必须要开展针对性、系统性、实效性的培训，通过培训使企业真正学懂弄通，积极参与到试点工作中来。鼓励行业组织参与制定有关指导原则、实施指南，充分发挥行业基础管理作用，共同推动医疗器械上市许可持有人制度尽快落地。

展望未来，医疗器械MAH制度在推动行业创新、快速发展的同时，也必将推动监管创新和政策进一步完善。

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