编辑说：市场监督管理部门有权适用《产品质量法》，但是遇到食品药品监管领域特别法规定的行为时，应当以食品药品监督管理部门的主体身份优先适用特别法

食品药品监督管理部门监管的产品包括食品、药品、医疗器械、化妆品，监管的方向是这些产品的质量安全，监管的目的是保障人体健康和生命安全，监管的法律依据主要有《食品安全法》《药品管理法》《医疗器械监督管理条例》《化妆品卫生监督管理条例》等。

在具体执法实践中，有执法人员认为，既然食品药品监管部门负责管理以上产品的质量监管，在相关法律法规规定不明确的情况下，可以对某些涉及食品药品质量的违法行为适用《产品质量法》等法律法规实施监管，确保不留死角。笔者认为，这种认识是对法律制度体系设计的误读，容易造成各部门职责混乱，有必要对法律适用的界限予以明晰，确保各部门准确各司其职。

法律依据有哪些

《食品安全法》《药品管理法》《医疗器械监督管理条例》均有食品药品监督管理部门的提法（《药品管理法》中设定的药品监督管理部门职责，后因机构改革由食品药品监督管理部门统一行使），这些法律法规直接授权食品药品监督管理部门执法主体资格和实施多种具体监督管理权力的权限，包括行政许可、行政处罚、行政强制等，是食品药品监督管理部门作为行政主体的直接法律依据。

这些法律法规还提到了质量监督部门、工商行政管理部门、卫生行政部门、农业行政部门等部门名称，并规定了这些部门与食品药品监督管理部门不同的职能。关于《化妆品卫生监督管理条例》，虽然其规定的行政主体是卫生行政部门，但是根据国务院机构改革，已将卫生行政部门化妆品卫生监督管理职能整体划转至食品药品监督管理部门，因此，食品药品监督管理部门在化妆品监督管理方面也是有法律依据的。

能否适用《产品质量法》

《产品质量法》第八条规定：“国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。法律对产品质量的监督部门另有规定的，依照有关法律的规定执行。”

第七十条规定：“本法规定的吊销营业执照的行政处罚由工商行政管理部门决定，本法第四十九条至第五十七条、第六十条至第六十三条规定的行政处罚由产品质量监督部门或者工商行政管理部门按照国务院规定的职权范围决定。法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行。”

由于食品药品监督管理部门与产品质量监督部门、工商行政管理部门不属于同一概念，也不能有相同的法律职责，因此，其在《产品质量法》中的体现只是“县级以上地方人民政府有关部门”，也无权适用《产品质量法》授予产品质量监督部门和工商行政管理部门的行政处罚权，这里体现了职权法定的原则。

《北京市食品药品监督管理局食品类相关案件处理指导意见（一）》在关于行政处罚职权种类及依据方面规定：“我市食品类行政处罚职权种类及依据已经北京市政府法制办备案并向社会公布，《产品质量法》不是本市食品类行政处罚的依据。”

特别法效力优先

随着质量监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门整合为一个市场监督管理部门的综合执法改革大幅度推进，整合后的市场监督管理部门有权适用三个部门的执法依据，当然也包括《产品质量法》。但是，仍应当分清适用不同法律的界限，防止法律适用的随意性。

《食品安全法》《药品管理法》《医疗器械监督管理条例》《化妆品卫生监督管理条例》等法律法规都是保障与人体健康和生命安全有关的特殊产品质量安全的特别法，其专门授予食品药品监管部门执法职能的目的并不是广泛介入产品质量的各领域，而是守住产品安全的底线，实际上是一种底线质量监管，因为人体健康和生命安全的底线不容突破。因此，这些特别法所规定的违法处罚幅度也明显高于《产品质量法》。

《产品质量法》第七十条规定的“法律、行政法规对行使行政处罚权的机关另有规定的，依照有关法律、行政法规的规定执行”，也是对这些特别法优先效力的认可。这个认可既包括法律层面，也包括行政法规层面，既包括新特别法，也包括旧特别法。

在这个意义上，在食品药品安全监管领域，《产品质量法》也并不优先于《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。因此，虽然市场监督管理部门有权适用《产品质量法》，但是遇到食品药品监管领域特别法规定的行为时，应当以食品药品监督管理部门的主体身份优先适用特别法，在特别法未作规定的不对人体健康和生命安全产生危害的质量问题上（如某项质量指标未达到企业承诺的高标准但符合国家和地方强制性标准，也没有违反特别法关于安全底线的其他要求），市场监管部门可以以产品质量监督部门的身份适用《产品质量法》进行处理。

结语：当食品药品监督管理部门作为独立机构时，应当适用明确授予食品药品监督管理部门具体职能的法律法规，不超越职权；当市场监督管理部门统一行使食品药品监督管理部门和质量监督部门、工商行政管理部门职能时，不能因综合执法部门职能的整合而认为可以随意选择职能范围内的法律依据，不能滥用职权。

严格遵守法律适用的基本原则才能有效维护法律体系和执法工作的统一权威性。

（作者单位：徐州市食品药品监管局）

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